从“祺祥”到“同治”
湘淮势力的崛起改变了清朝地方的权力结构，其表现之一是汉族督抚数量增加，权力扩大。
清代在任用地方督抚时，很注意其民族出身。在清前期即顺治、康熙、乾隆三朝，多以汉军旗人出任督抚，汉军旗人是被满族较早征服的汉人，清廷对他们比较放心，他们任督抚可以缓解尖锐的满汉矛盾。从乾隆朝起主要任用满族为督抚，以维护满族“统治民族”的特殊地位（这种地位实际在逐步下降），嘉庆、道光两朝继承乾隆的做法，但汉族督抚的数量已有了明显增加，然而总督一职仍多由满族担任，如鸦片战争爆发的那一年即道光二十年（1840年），全国设8个总督，先后任命了13位，其中满族7人，汉族4人，蒙族2人。但是到咸丰朝太平天国起义后，汉族总督和巡抚在数量上超过了满族，而到慈禧实际掌权的同治年间，已很少有满族出任督抚了，如镇压了太平天国之后的同治四年（1865年），先后任命了11位总督，其中满族3人，汉族8人，先后任命了23位巡抚，全部是汉族。
咸丰皇帝在任用汉人督抚时是很慎重的，特别是任用掌握重兵的督抚更是慎之又慎。据载，咸丰四年春，曾国藩率领刚刚练成的湘军攻克被太平军占领的武昌，这是清政府对太平军作战以来最大的一次胜利，捷报递到京城，咸丰皇帝喜形于色，对军机大臣们说：“不意曾国藩一书生，乃能建此奇功。”首席军机大臣祁寯藻从旁提醒说：“曾国藩以侍郎在籍，犹匹夫耳，匹夫居闾里，一呼蹶起，从之者万人，恐非国家福也。”咸丰听后，“默然变色久之”。咸丰本来已任命曾国藩为湖北巡抚，又迅速收回成命，只赏他兵部侍郎衔。此后五六年间，曾国藩就是顶着这样一个虚衔带兵打仗，受尽地方官的刁难，不得大行其志，以至他对好友刘蓉发牢骚说：“所至龃龉，百不遂志。今计日且死矣，君他日志墓，如不为我一鸣此屈，泉下不瞑目也。”
清廷虽然对曾国藩掌握兵权有所疑忌，但是他的作用却是无可替代的，他终于在咸丰十年被授予兵部尚书衔、署理两江总督。这项任命是肃顺建议的。在咸丰身边有两名满族大员力主重用汉人，一是文庆，一是肃顺，他们对咸丰的决策影响很大。文庆是满洲镶红旗人，咸丰时任户部尚书、军机大臣。他常说：“欲办天下事，当重用汉人。彼皆从田间来，知民疾苦，熟谙情伪，岂若吾辈未出国门一步，懵然于大计者乎？”曾国藩刚出师时，屡战不利，
76 封疆大吏与晚清变局
遭到舆论指责，文庆却给他很大支持，相信他能建非常之功。胡林翼、袁甲三、骆秉章等得到重用，都是文庆力荐的结果。肃顺，爱新觉罗氏，咸丰时任军机大臣、户部尚书，敢于任事，曾对人说：“满人胡涂不通，不能为国家出力，惟知要钱耳。国家遇有大疑难事，非重用汉人不可！”他非常欣赏曾国藩、胡林翼、左宗棠、郭嵩焘等人的才干。咸丰十年，太平军攻占苏州、常州，咸丰皇帝欲调湖北巡抚胡林翼为两江总督，而肃顺进言：“胡林翼在湖北，措注尽善，未可挪动，不如用曾国藩督两江，则（长江）上下游俱得人矣。”遂有任命。左宗棠受到重用，也得力于肃顺。左宗棠（1812—1885），湖南湘阴人。咸丰四年春天太平军攻占湘阴后，他逃往长沙，进入湖南巡抚骆秉章幕府，襄办军务，深得骆秉章信任，号称“二巡抚”，但他恃才傲物，也得罪了不少人。咸丰九年永州（今零陵）镇总兵满族人樊燮因贪污，被骆秉章参奏革职，樊燮找左宗棠说情，但他见左宗棠时没有行大礼，只是作揖，左宗棠非常不满，质问他为何不行大礼，他说：朝廷体制，没有二品大员见师爷行礼的规矩。左宗棠大怒，将他骂了出去。樊燮因此向湖广总督官文控告左宗棠。官文也是满人，有很深的民族歧见，对于胡林翼、左宗棠、骆秉章等在两湖任事的汉人本是心怀忌妒，他接到控告后，便想借机打击这些蒸蒸日上的汉人，又搜集左宗棠其他罪名，说左一官两印，嚣张跋扈，奏告朝廷。咸丰立刻批谕，令官文等密查，“如左宗棠果有不法情事，可即就地正法”。事情闹大了，胡林翼、骆秉章等赶紧设法疏通。骆秉章给在北京翰林院的郭嵩焘去信，请他想办法。郭嵩焘请王闿运向肃顺求情，王闿运当时正在肃顺家教书。肃顺答应帮忙，但是说：“必俟内外臣工有疏保奏，余方能启齿。”郭嵩焘便请侍读学士潘祖荫保荐左宗棠，潘上奏说：“骆秉章调度有方，实由左宗棠运筹决胜，此天下所共鉴，而久在我圣明洞鉴之中也……是国家不可一日无湖南，而湖南不可一日无宗棠也……宗棠一在籍举人，去留无足轻重，而楚南事势关系尤大，不得不为国家惜此才。”骆秉章、胡林翼也上疏为左宗棠剖白。咸丰帝就此询问肃顺，肃顺说左宗棠“人才难得，自当爱惜”。左宗棠因此得以免祸，有旨令他以四品卿衔为曾国藩襄办军务，此后他步步高升，成为与曾国藩、李鸿章、胡林翼齐名的人物。
从文庆和肃顺向咸丰皇帝建议重用汉人的经过，可以看出，咸丰重用曾国藩、左宗棠等是比较被动的，他对汉人掌握兵权，一向有所防范。咸丰病逝后，慈禧太后掌权，才放手任用汉人。
慈禧太后（1835—1908），满洲正黄旗人，叶赫那拉氏。咸丰二年（1852年）被选入宫，封兰贵人，因生载淳，封懿妃，又晋封懿贵妃。那拉氏粗通文墨，常代咸丰皇帝批阅奏章，渐渐参预政事。第二次鸦片战争期间，英法联军逼近北京时，咸丰准备西逃，那拉氏劝他留在北京，以安定人心。无奈英法联军进军迅猛，咸丰十年八月初七日（1860年9月21日）在通州以西八里桥击败僧格林沁、瑞麟、胜保等指挥的清军，消息传到紫禁城，咸丰于次日晨带着后妃、皇子和一班王公大臣仓皇逃往承德避暑山庄，而留下奕䜣与洋人议和。英法联军于八月二十九日（10月13日）占领北京。九月十二日（10月25日），奕䜣与英国和法国代表分别签订中英、中法《北京条约》，结束战争。《北京条约》承认咸丰八年中英、中法签订的《天津条约》有效，英法取得在北京驻使节的权力。经过谈判，清政府的谈判代表恭亲王奕䜣、大学士桂良、户部侍郎文祥等对于英法的意图有了一些认识，认为英法是要取得政治、经济权益，却不想取代清政府统治。因此奕䜣等一再向在避暑山庄的咸丰皇帝解释英法的意图，请他安心回銮。但是咸丰却迟迟不肯回銮，他害怕外国使节亲自向他呈递国书。清代中西交往的一个很大障碍是外国使节觐见清帝的礼节问题。早在乾隆五十八年（1793年）马戛尔尼率领英国使团来华为乾隆皇帝祝寿时，就发生过礼仪之争。乾隆要马戛尔尼在觐见时行三跪九叩大礼，马戛尔尼不肯，坚持以见英王之礼见中国皇帝，乾隆不悦，后来想出一个折中的办法：依英国礼节，屈一膝，但免去吻手。乾隆朝是清代鼎盛时期，乾隆皇帝虽然骄虚自大，却雍容大度，还能够变通礼节，接见西方使者。乾隆以后，清朝走向衰落，后继的几代皇帝仍然骄虚自大，却没有了雍容大度。嘉庆二十一年（1816年）阿美士德率领英国使团到北京见嘉庆皇帝，嘉庆坚持要求行三跪九叩大礼，阿美士德不同意，结果被驱逐出境。咸丰朝国势已远不如乾嘉，但咸丰皇帝在外国人面前却更要面子了，他一再谕示疆臣不得轻易接见外国人，接见外国人时必须“恪守旧章”。咸丰八年，英法联军攻入天津，逼迫清政府签订《天津条约》，其中有两国互派使节、“觐见时不得行有碍于国体之礼”等内容，咸丰皇帝对礼节的规定焦虑万分，他指示谈判代表桂良等人万万不可让外国使节驻京，为此宁可免除五口关税，桂良等还是有几分见识，他们劝告咸丰说外国人不会相信免税之说，他们必然认为“税从货出”，以至“饶舌”，咸丰只好暂作让步。但是咸丰九年英法代表要赴京交换《天津条约》时，咸丰又要求英国使节在亲递国书时“必须按照中国礼节，跪拜如仪”，英国使节不肯，咸丰便不许他们登陆。咸丰十一年，英法联军再次攻占天津，并进逼通州，咸丰派载垣等前去谈判，仍然坚持要求外国使节觐见皇帝时行跪拜礼，遭到拒绝，谈判破裂。咸丰之所以计较礼仪，不过是想用跪拜礼撑面子，压一压外国人的气焰，哪知外国人坚决不跪拜，又使这位大清皇帝在内心中畏惧外国人。所以在《北京条约》签订后，无论奕䜣等怎样向他保证回銮安全，他也不肯离开避暑山庄，从秋天拖到冬天，从冬天拖到春天，终于一病不起。
临终前，咸丰皇帝对后事做了精心安排：立五岁的儿子载淳继位，指定载垣、端华、肃顺、景寿、穆荫、匡源、杜翰、焦佑瀛八人为赞襄政务大臣。在八个赞襄王中，只有肃顺有些主意，其他都是无能之辈。在赞襄政务大臣中没有奕䜣的名字，这是防止奕䜣以皇叔的身份干政。而为防止八位赞襄政务大臣专擅，又赐给皇后钮祜禄氏一颗印“御赏”，赐给那拉氏一颗印“同道堂”，赞襄王所拟谕旨必须加盖这两颗印后才能生效。又传说咸丰对那拉氏颇不放心，怕她揽权干政，所以密赐钮祜禄氏一道谕旨，要她在必要时除掉那拉氏。咸丰的安排可谓周密，但是这一套安排在他病逝后，很快被那拉氏和奕䜣联手推翻了。
咸丰皇帝于十一年七月十七日（1861年8月22日）崩于避暑山庄的烟波致爽殿，载淳继位，赞襄王拟定新朝年号为“祺祥”。钮祜禄氏因是皇后，被尊为“母后皇太后”，上徽号“慈安”，为咸丰皇帝守丧时居住在烟波致爽殿的东暖阁，故又称东太后。那拉氏因是载淳的生母，被尊为“圣母皇太后”，上徽号“慈禧”，守丧时住在西暖阁，故又称西太后。慈安性格仁厚柔弱，而慈禧权力欲极强，一定要垂帘听政。八月初一（9月5日），恭亲王奕䜣奔丧避暑山庄，与两宫太后相见，即密商除掉赞襄王的计划。初七，奕䜣起程回京，预为布置。九月二十三日（10月26日），咸丰皇帝的灵榇起运回京。慈禧令肃顺护灵在后缓缓而行，而让其他赞襄王随新皇帝和两宫太后等先行，以便在北京迎接灵榇。九月二十九日（11月1日），慈禧等到达北京，两宫太后立即和奕䜣等密商部署。次日逮捕载垣等。薛福成《咸丰季年载垣端华肃顺之伏诛》对此有详细叙述：是日，恭亲王率周祖培、文祥等入朝听命，载垣等已先至，尚未知解任之信，见到恭亲王等则高声说：“外廷臣子，何得擅入？”恭王答以“有诏”。载垣等呵斥说不应召见。恭王等致歉，退到宫门外。过了一会，诏下，恭亲王捧诏宣示，载垣、端华二人厉声说：“我辈未入，诏从何来？”恭亲王命令逮捕载垣和端华，有侍卫数人前来，褫二人冠带，拥出隆宗门，囚禁在宗人府。同时，醇亲王奕奉命前往逮捕肃顺，肃顺护送灵榇行至密云被捕，其时他还质问奕说：“吾顾命大臣，谁敢尔者？”显然，这些顾命大臣对于可能发生政变毫无思想准备。十月初六，两宫太后以幼帝载淳名义发布上谕，宣示载垣等人的罪责，说咸丰皇帝临终前并没有令他们赞襄政务，他们“造作赞襄名目，诸事并不请旨，擅自主持”。结果，载垣、端华赐自尽，肃顺斩决，其他五大臣革职；改组军机处，奕䜣为议政王，主持军机处。初九，两宫太后为载淳举行登极大典，废除八大臣所拟“祺祥”年号，改为“同治”，意为“母子同治”。在此前后，兵部侍郎胜保、恭亲王奕䜣、大学士贾桢和周祖培、户部尚书沈霖、刑部尚书赵光等奏请两宫太后垂帘听政，十一月初一慈安太后和慈禧太后在养心殿垂帘听政，从此有野心有手腕的慈禧太后实际掌握了政权，达半个世纪之久。
慈禧和奕䜣掌政后，重新任命东南各省督抚，要他们全力镇压太平军。十月十八日任命曾国藩管辖苏、赣、皖、浙四省军务，自巡抚、提、镇以下文武各官皆归节制。随后，任命左宗棠为浙江巡抚、沈葆祯为江西巡抚、李续宜为安徽巡抚、严树森为湖北巡抚、骆秉章为四川总督、刘长佑为广西巡抚、毛鸿宾为湖南巡抚。这一系列任命，使曾国藩等汉族官僚掌握了地方军政大权。
在辛酉政变发生时，曾国藩正指挥湘军与太平军鏖战，对于中央政权的变动一无所知，直到两个月后，咸丰十一年末，才得到消息，也才知道他管辖四省军务的任命是出自两官太后和议政王奕䜣，因此他对政变抱欢迎态度，并相信大清朝自此会出现“中兴气象”。其他汉族官僚和地主阶级分子也从政变后的一系列任命中看到清廷对他们的信任和倚重，一时欢欣鼓舞，努力效命，同治朝果然出现一番中兴景象。
尾大不掉
咸同之际，清廷逐步放权给汉族督抚，主要依靠他们镇压了太平军和捻军起义，恢复了统治秩序，并出现了中兴景象，但同时也产生了督抚专政的局面。所谓督抚专政就是说总督和巡抚、其中特别是总督分割了原属于中央的部分权力，表现出很大的独立性。
满族入关后建立的以皇帝为中心的中央集权制基本上沿袭明代，在中央有内阁，为中枢机构。至雍正朝，因对准葛尔部作战，别设军机房，以便迅速处理军务，后来军机房改称军机处，成为常设中枢机构，内阁反成虚设。但无论是内阁还是军机处，都没有独立的行政权，不得直接给中央其他部门和地方下达命令，只能承旨办事，辅助皇帝处理政务。在内阁、军机处之外，中央还有吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部设满族和汉族尚书各一人、侍郎各二人，尚书和侍郎也不能直接向地方官发布命令，只能奏请办事。
地方最高长官是总督和巡抚。总督辖一省、两省或三省，巡抚辖一省。总督权兼文武，领军治民；巡抚掌管察吏安民、转漕裕饷诸事。总督在品级上比巡抚高，总督为从一品，巡抚为正二品，但总督并不是巡抚的上级，遇有意见不合，须请皇帝裁断。在督抚之下，又设布政使和按察使，分管一省行政和司法刑狱，此外有提督和总兵统领军队，他们分散了督抚的权力。虽然表面上看，总督是地方的最高长官，但是省一级的文武官员并不向总督负责，而向皇帝负责，因此地方在实际上并无最高长官，只有承旨办事人。道光朝的梅曾亮曾对这种现象有所评论，他写道：“窃念国家炽昌熙洽，无鸡鸣狗吠之警，一百七十年于今。东西南北方制十余万里，手足动静，视中国之头目，大小督抚开府持节之吏，畏惧凛凛，殿陛若咫尺。其符檄下所属吏，递相役使，书吏一纸，揉制若子孙，非从中复者，虽小吏毫发事，无所奉行，事权之一，纲纪之肃，推校往古，无有伦比。”这里讲的是鸦片战争以前的情况。
到咸丰同治时，梅曾亮赞美的那种“纲纪”已遭到严重破坏，以皇帝为中心的中央集权制逐步被削弱，以督抚为中心的地方分权体制逐步加强，其主要表现有以下几个方面：
第一，地方督抚掌握了军权。
清朝的正规军是八旗和绿营，称为经制之兵，其兵额、兵饷、军械、驻防、武官设置和任免等均有定制，由兵部统一管理，但是太平天国起义爆发后，曾国藩编练的湘军崛起，改变了这一状况。湘军不是正规军，而是乡勇，它的兵额、编制由曾国藩自行决定，军械和兵饷也是自筹，因此它具有明显的私属性质。然而，在湘军初期，在曾国藩没有出任两江总督之前，湘军却处于“客军”的地位，要受制于地方督抚，这主要是因为曾国藩只是一个在籍侍郎（后来补授兵部侍郎），没有地方行政权，在驻军、筹饷等方面都要依靠地方官，而地方官大多不肯合作。咸丰五年，他在江西与太平军作战时，就因为受到地方官的排挤而萌生退志。但是咸丰十年他出任两江总督之后，情形就大不相同了。他既有一支只听命于他的军队，又有地方行政权，募兵、筹饷、驻军、作战，一切都自行做主，这时他才真正掌握了兵权。不仅是他，由他举荐的安徽巡抚李续宜、江西巡抚沈葆桢、浙江巡抚左宗棠、江苏巡抚李鸿章等也都集政权与兵权于一身。本来，按照总督和巡抚的职权分工，总督为地方最高军事长官，巡抚掌管民政，但军兴以来，清廷不得不授予巡抚军权，以便使一省的长官巡抚能够亲自指挥军队，从而有效地对付太平军。但是这样一来，巡抚和总督的职权就没有什么分别了，提督和总兵在事实上已成为巡抚的下属，巡抚在省内为军队筹饷，这就增强了军队的私属性质。
镇压了太平天国起义之后，湘军和淮军都进行了改革，变成了正规军，但是它们的“兵为将有”的私属性却难以改变了。即使非湘非淮的督抚，也处心积虑地仿效曾国藩、李鸿章等的做法，力求掌握一支自己的军队。后起的张之洞就是一例。张之洞本是清流派，没有军事经历，但是他出任山西巡抚后，便奏请编一支练军，由地方政府统管。他在署理两江总督时，又编练自强军，自强军的军饷一部分来自省库平银，一部分来自芜湖米厘，这就使自强军也成为归地方统管的部队。
由于督抚自行筹饷，因此兵额的多少实际就由督抚决定了，他们不必按照以往的规定向中央报告本省兵额（以往的规定是建立在中央拨饷基础上的），中央也不能掌握各省兵额的准确数字，国家的经制之兵实际成为地方兵。
正规军的地方化和私属化倾向的不断加强，逐渐削弱了清廷对军队的控制力度，甚至调动不了地方军队。早在咸丰十年就发生过湘军不肯北上勤王的事情，那时英法联军攻占了北京，咸丰皇帝西狩，命令各地总督、巡抚、将军率兵勤王，但曾国藩设词推宕，未派一将一兵。光绪二十一年（1895年）初，日本侵略军进攻山东威海卫军港，被困在港内的北洋水师焦急待援，清廷旨命贵州、安徽、浙江等省派援军火速前往，但是各省赴援之军却为保存自己的实力，或迟迟不动，或缓缓而行，直到威海卫陷落，也没有一支援军赶到。光绪二十六年（1900年）八国联军侵华时，清廷旨命江南各省督抚派兵北上勤王，但他们充耳不闻，清廷无可奈何。有人批评这种现象说：“一兵、一卒、一饷、一糈，朝廷皆拱手而待之督抚”。
第二，督抚掌握了财权。
咸丰以前，清政府的财政税收以地丁为大宗，约占岁入的2/3，其次是钱漕、关税和盐课。财政权在中央，各省督抚必须按定例向中央报告地方收支情况。每年税收入库后，各省据实向户部报告，户部审核后，决定各省存留和解京数额。国家遇有重大用兵事项，由兵部拨兵，户部拨饷。这样一套制度有效地保证了中央的财政收入和对各省财政的控制。但是太平天国起义后，
清政府出现严重的财政危机，原来的一套财政制度遭到了破坏。太平军占领的地区和兵锋所及之地，清政府无法征税，同时大范围的灾荒迫使清政府不得不施行蠲免和赈济，这使中央的收入急剧减少，而对付太平军及其他大大小小的起义军，又需要大量经费，于是清政府不得不放权给地方督抚，要他们自筹经费。这个口子一开，很快就形成了以督抚为中心的新的财政制度。
为了解决军需，地方督抚一方面截留应解款项，一方面创立地方性新税种。曾国藩任两江总督时，就肆意截留，他曾指示江西巡抚毓科，要他向中央报告“银项”时，“须倍加慎重，以少奏为是”。各省截留，多以军需为借口，清廷也只好听之任之，而中央的收入锐减。为了解决中央和地方在财政收入上的矛盾，清廷只好改变过去的解款制度，将不定额解款改为定额摊派，即在每年岁收入库前，向各省规定应缴数额，而不管其实际收入多少。这样一来，督抚们便千方百计地增加地方收入，建立起自己的财政体制和财政基础。
地方创设各种新税种，其中最重要的是厘金制度。太平天国起义后，清政府税收锐减，无法解决激增的军饷，各军只好自行设法筹措军饷。咸丰三年，帮办扬州军务的雷以采用幕僚钱江的建议，在仙女庙等地向米行收捐，以解决军需之急，半年竟收款达20000贯。四年三月奏请在河南、江苏等地府州县推广。收捐品种已扩及到日用必需品。五年起，湘、鄂、川、新、奉、吉、皖、闽等省相继仿行。七年胜保奏准，在全国推广。于是厘卡遍设，向行商坐贾抽税1％。厘卡由地方设立，收入归地方。厘金的收入丰厚，超过常关税。有清一代，虽多次议论取消这一临时捐种，却因为它已成为地方财政的重要基础而无法取消。直到1931年才由国民政府取消。
第三，督抚掌握了人事权。
清朝制度，府道以上文官和副将以上武官都由中央任命，之下的文武官员可由督抚奏请升降调免，但名单须由布政使提出，吏部核准。太平天国起义后，清朝的文官武将伤亡惨重，逃亡及被罢免的也不少。据统计，从咸丰元年至六年（1851—1856）从七品以上的文官死亡429人，八旗正六品以上的武官死亡260人，绿营正三品以上的武官死亡204人。由于做官的危险性很大，有些官员弃印逃走，新任的官员迟迟不敢到任。咸丰四年派到广东任县官的10人竟无一人到任，五年派到广西的县官7人，只有1人到任。由于官员奇缺，形势紧张，清廷不得不变通成例，授权督抚自行派员管理地方，而不必报告吏部核准。高级官员仍由督抚奏荐，中央审查任命，但中央的审查已流于形式，事实上是每奏必准。曾国藩出任两江总督后，就保荐了李续宜、沈葆桢、左宗棠、李鸿章为巡抚，这些巡抚又保荐布政使、按察使等官。督抚掌握了地方官员的“黜陟之柄”，布政使、按察使也仰督抚之鼻息，以往省内各官分权的制衡作用消失殆尽。山西按察使陈湜就因为巡抚侵夺他的权力，愤而辞职，曾国藩为此写信劝他，一面对他“位高而无权”的处境表示同情，一面叫他安心接受现状，“姑忍以待时”。督抚的用人权是在动乱时期形成的，在平定了起义之后，也沿袭下去了，屡屡有人上奏批评这种“保案层叠，名器极滥，捷径良多”的现象，却始终不能改变。
督抚掌握了军权、财政权和人事权，形成以总督和巡抚为中心的地方专权体制，中央的权威不断被削弱，中央和地方在分权和集权上的矛盾日益尖锐。此外，总督和巡抚多为汉人，他们的权力膨胀又引起满族亲贵的疑忌，因此在集权和分权的斗争中又夹杂着满汉矛盾。这些矛盾闹得统治阶级内部一刻也不安宁，政潮迭起，纷争不已，以至分崩离析。
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